中国志愿服务体系建设比较分析
作者： 日期：2015年11月03日
中国落实科学发展观、构建和谐社会、实现社会主义现代化，需要志愿服务提供支持。但是，目前以短期化、活动型为主要特征的志愿服务现状不能适应社会变化的需求，必须借鉴国内外的经验，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系。（《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《构建社会主义和谐社会学习问答》红旗出版社2006年版，第188页）从世界各国情况看，现代志愿服务的发展具有两百年的历程，积累了丰富的经验；从中国现实情况看，一些地区的志愿服务具有20多年的探索发展，创造了富有成效的经验。在学习借鉴他人经验的基础上，结合本地区的特色，积极探索、勇于实践，就能够建立富有活力、充满生计的社会志愿服务体系。
一、从志愿服务活动开展到志愿服务体系建设
世界各国的志愿事业都经历了从单纯注重开展服务活动到综合建设系统机制的转变。因为，欧美国家志愿服务产生之初，就是以各项帮助、服务弱势群体的活动为主要内容。志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务。由于受基督教的博爱思想以及人道主义价值观的影响，慈善服务催生了欧洲大陆和美国的志愿服务。（梁绿琦、余逸群主编：《志愿中国》，人民出版社2006年版，第8页）伴随现代社会的转型，志愿事业从单一项目服务、特殊对象服务转化为覆盖全社会、延伸多领域的服务，就需要建立社会志愿服务体系，实现帮助他人生活、服务社会进步的目的。中国改革开放以来诞生的志愿事业，也经历了从活动到体系的转变过程，全社会参与志愿服务的热潮逐渐形成。
1．短期化与持久化
中国志愿服务最初满足于短期化的活动，如35学雷锋活动、125国际志愿者日，以及助残日、预防艾滋病日、环保宣传月等特定时间的服务活动。这些服务帮助了有需要的人群，也产生社会反响，引起人们对于各种需要帮助的人群、需要服务的领域的关注。但是，仅仅是短期化的活动，也产生许多问题。一方面服务活动缺乏延续性，对社会群体的帮助难以产生持久的效果；另一方面服务活动没有系统深化，难以形成良好的志愿文化，对志愿者缺乏吸引力，导致流失率严重。所以，不论是外国志愿社团，还是中国志愿组织，都积极探索持久化的道路。通过建立社会支持体系，将单一和阶段性的服务活动逐渐延伸，丰富内容，从而形成长期有效的服务机制。
2．形式化与效益化
中国志愿服务诞生初期融合了传统慈善思想、学雷锋运动、外国志愿活动的经验，初期与开展大型活动进行宣传。由于受到政治运动、政治宣传的习惯影响，较多注重志愿活动的形式化，声势浩大而缺乏效益。群众戏称志愿活动就是老三样（扫大街、看老人、做表演）。伴随中国社会转型，民众生活受到冲击，需求的帮助和服务越来越多样。志愿组织就转变观念、创新方式，以重视志愿服务的实际效果为主，开展日常化、深入化、细致化的服务，逐渐克服形式主义的倾向。
3．行政化与人性化
中国志愿服务发展初期，纯粹民间力量的探索难以产生较大反响，就转向寻求行政力量推动。党和政府借助共青团组织和社区管理机构，积极推进志愿服务，促使它成为全国性的事业。但是，立法的滞后和过于刚性的管理体制造就了发展最快、规模最大的志愿组织群体中国青年志愿者协会，它具有半官半民的特点，而不是严格意义上国际非营利组织概念的非营利组织，这是一种志愿服务组织的类型。（梁绿琦、余逸群主编：《志愿中国》，人民出版社2006年版，第5页）配合中心任务、听从上级指令、集中安排服务活动、依托组织发展成员等等，较大行政色彩的因素，使得群体误解志愿服务也是党政工作内容。经过多年发展，青年志愿社团与社区志愿社团、民间志愿社团逐渐转变，突出人性化和适应群众喜好的特点，力求让不同个性爱好的志愿者在服务的过程满足心理需要，获得自身素质的发展。
4．经验化与科学化
各地区发展志愿事业的初期，一方面习惯于学雷锋运动的延伸，照搬原来的经验；另一方面满足有活动、有服务、有形式，缺乏国际比较与借鉴。因此，处于经验化的阶段，想到什么服务就做什么，习惯怎样服务就怎样做，没有科学的设计与安排。但是，伴随志愿事业的壮大和服务对象需求提高，迫使志愿组织更多关注科学化。设计志愿服务项目来发挥志愿者的聪明才智成为非营利部门和公共部门的重要挑战。仓促和没有思想的项目会破坏志愿者介入的可能性，以及破坏扩大社会服务的可能性。对于志愿服务计划、组织和执行缺乏充分的主意，会使志愿者不愿意参与活动和失望，员工抱怨和受挫。（丁元竹：《志愿者管理探讨》，北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编：《志愿北京》，人民出版社2005年版，第242页）所以，许多志愿组织开始引进项目管理方法，科学分析服务需求、科学选择服务内容、科学设计服务活动、科学评估服务效果，从而促使志愿服务成为越来越有效益，越来越受群众欢迎的事业。
5．区域化与国际化
从外国情况看，志愿服务是从少数国家与地区率先兴起，逐渐成为覆盖各国的事业。从中国情况看，志愿服务的国际交流与合作，是促进这项事业迅速发展的重要因素。作为改革开放前沿地带的珠江三角洲，仿效港澳经验而形成的义务工作模式，与受内地影响而形成的志愿服务模式，都从外国特别是欧美国家学习了理念和知识，共同促进社会服务的完善。（谭建光、朱莉玲、李霞：《志愿服务与义务工作：从分化到多元》，上海市慈善基金会、上海市慈善事业发展研究中心编：《志愿服务与义工建设》，上海社会科学院出版社2007年版，第23页）中国志愿服务虽然吸收了传统慈善文化因素和社会主义友爱互助因素，但直接的起因是受欧美国家志愿事业的启发。所以，从中国志愿活动发展的初期，就伴随学习外国经验、吸收国际因素的趋势。目前，不同省市的志愿服务各有特色，如广东出现志愿服务与义务工作的分化竞争；上海具有多元化志愿组织的成长空间；四川提供境外志愿机构进入中国的试验；浙江省推进志愿服务的社会化等。但是，各地区在形成自主探索机制的同时，都非常重视向外国的学习，包括借鉴外国志愿服务信息，参加国际交流活动，邀请外国志愿领袖指导等等，力求让本区域的志愿事业具有更加广阔的视野，具有更加广阔的发展空间。
以上五个变化趋势，表明中国的志愿事业进入持续发展、健康成长、快速壮大的时期。早期单纯重视开展活动、营造声势的特征，转变为探索和建立具有持久生命的机制、体系。各地区的志愿组织积极尝试、创造经验，都可以供东莞市学习和借鉴。
二、世界各国志愿服务体系的建设及其特征
近代以来，从欧美发端而延伸到世界各国的志愿事业，探索的发展机制、支持体系各不相同、各具特色。我们初步概括提炼，主要是六种社会化的体系。
1．政府支持的志愿服务
虽然欧美国家的志愿服务首先从民间兴起，但是伴随它在辅助社会弱势群体、协调社会利益关系、促进社会稳定发展等方面的作用越来越突出，引起政府的关注、支持和参与。英格兰志愿者协会副会长、志愿服务研究院院长戴维斯史密斯认为，政府在志愿事业发展过程中发挥四个突出作用：（1）赞助者；（2）决策人；（3）伙伴关系；（4）承认和推进。但是，政府的支持也有局限性和危险：（1）资源的缺乏；（2）支持和控制。从趋势看，随着政府和公民认识到志愿者活动是个人和社会发展与进步的工具，志愿者活动在未来会有更加重要的作用，政府通过一些组织如联合国和世界银行，从国家水平和政府间水平两个方面为志愿者活动提供有利的环境起到关键作用。（[英] 戴维斯史密斯：《政府在推动志愿服务中的作用》，《志愿北京》，人民出版社2005年版，第218-223页）因此，各国都建立一些政府与社团合作、与社区合作的志愿机构，如美国的国家与社区服务公司，英国的政府与志愿及社区部门关系契约，加拿大志愿部门创新计划、新加坡人民协会等。通过这些机构和组织，政府直接或间接支持志愿服务，提供的经费占志愿者活动经费的40-60%，提供各种给予志愿者激励和奖励的政策，无偿提供志愿服务活动的场所等等。各国志愿事业在政府的支持与推动下，获得蓬勃的发展。
2．法律支持的志愿服务
伴随现代社会的法律体系逐渐健全，并且影响每一个人的生活行为。依法办事、依法治理成为所有活动的基本依据。各国不仅从政府层面支持志愿事业，而且探索以法律的形式将各种支持、促进措施进行规范化。美国早在1974年就制定《国内志愿服务法案》，澳大利亚制定《志愿服务原则》，阿根廷制定《社会志愿者》法，波兰制定《公共利益和志愿者法》等等。这些法律突出两方面的内容：一是强调个人参与志愿服务的权利和义务。即个人参加志愿服务既是权利，需要社会提供机会、提供条件方面参与；也是义务，需要个人具有自觉性和热情参与。二是强调对于志愿者的激励和保障。即具有参加志愿服务的人员，在升学、就业等方面同等条件下优先等；志愿服务过程中合法权益不受损害等。法律的支持促成各国新的志愿服务热潮，特别是美国青少年积极参与志愿服务，争取获得升学时得到帮助。这些法律法规不仅影响国内人员，而且影响国际流动人员。由于申请到美国大学留学，志愿服务经历是必备的条件，促使许多预备申请的留学生，提前在本国参加志愿服务活动。所以，法律支持的志愿事业，逐渐跨越国界，相互影响和促进，推动了志愿服务的迅速发展。
3．社团支持的志愿服务
外国特别是欧美国家，与中国不同之处就是社团非常发达。志愿者和志愿团队是融合在千千万万个不同类型的社团之中，而不是像目前中国每一个地区只有一个综合性的志愿者社团。如志愿服务非常发达的美国，社团的兴旺就是其重要条件。如法国思想家托克维尔分析，在美国，不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其它成千上万的团体。既有宗教团体，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体；既有非常一般的团体，又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体。（[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第635页）外国的许多社团属于非营利组织，其成员的活动分为两部分：一部分是非营利的有偿活动，如康乐中心活动、技艺学习活动、家庭服务活动等，收取部分费用；另一部分是无偿的志愿服务，如帮助孤寡老人、帮助边缘青少年、帮助闲散流动人口等等，不仅不收取费用，还可能在服务的同时，提供一些资金资助。所以，社团的志愿服务活动，一方面获得政府或工商企业支持；另一方面就是从非营利项目中的收入提供支持。社团的发达促进了这些国家志愿事业的兴旺，构筑了帮助和服务各种人群的网络。
4．社区支持的志愿服务
各国社区的发展引起对于志愿服务的强烈需求，从而促进志愿事业的兴旺发达。传统农村村落中，亲戚与熟人的互助成为主要形式，但是，现代以来的城市发展进程与农村城市化进程加快，众多大中城市、中小城镇的社区形成。社区与村落的区别之一，就是陌生人的社会关系成为主要因素。不论是什么原因迁入社区生活的人们，既缺乏亲友联系也缺乏熟人关系，不仅生活困难无法得到互助，而且缺乏心理交流、心理沟通的机会。所以，从社区管理机构到社区居民，都需要志愿者的帮助、交流、安慰、鼓励。在这种背景下，欧美国家的社区志愿服务非常发达，并且得到来自社区自治机构和社区工商企业的大力支持。发展中国家原来更多依靠村落的互助组织解决村民生活需求，伴随社会变迁也越来越多利用志愿者的力量维系人与人之间的关系。为此，一些国家还立法推动社区志愿服务，或者专门组织社区志愿服务推动社团。如美国1993年的《全国与社区服务信任法》、新加坡的社区公民服务委员会等。从社区民间兴起志愿服务热潮，到政府机构、立法机构支持社区志愿服务发展，逐渐形成了社会的普遍趋势，让所有社区居民都以参与志愿活动、享受志愿服务为荣耀。
5．企业支持的志愿服务
各国的工商企业对于志愿服务的认识，从互不干涉到热忱支持，经历了极大的变化。过去的观念认为，工商企业就是为了创造利润，增加社会财富；非营利组织和志愿社团是为了促进社会公民及人们生活改善，增加民众的幸福感。然而，当今时代的企业发展与社会发展密切相关、互不分离，企业公民（市民）、企业社会责任、企业志愿服务成为显示企业为社会贡献，从而获得企业更好发展资源的关键。企业市民，这既不是企业的压力也不是负不负担得起责任的问题，而是关系到企业的本质问题，即基于企业本身的活动为社会做贡献。但这并不意味着如果企业本身的活动没有做好，就可以不必对社会做贡献，而是企业本来的活动就要做到与社会共生化，如此方可取得很大的成果。（[日]冈室美惠子：《关于企业市民的一个思考企业的本业与公益》，王粤、黄浩明主编：《跨国公司与公益事业》，社会科学文献出版社2005年版，第76页）在新的观念影响下，工商企业对于志愿服务的支持和参与越来越普遍。最早是企业捐资支持志愿服务活动，推动志愿社团的发展壮大；后来是企业支持员工参加社区的志愿服务，为积极服务社区的员工进行奖励；最新趋势是企业组织志愿队伍，以团队方式参加各种志愿服务活动。企业认为，推动志愿事业，不仅能够帮助社会进步、帮助有需要的人群，而且对于培养员工的忠诚有积极作用。员工在志愿服务过程中增强双向感恩的心理：一是企业感谢社会，提供了优质劳动力和广阔的市场；二是员工感谢企业，提供了经济收入和成长机会。所以，各国企业志愿服务的兴旺，对于企业的发展壮大既有积极的促进作用。
6．宗教支持的志愿服务
世界各国的宗教，大多数是鼓励人们向善、友爱、互助，所以天生具有支持志愿服务的本性。欧美国家的许多宗教团体都组建了志愿者队伍，如基督教青年会、基督教女青年会等开展的志愿服务非常出色，世界闻名；另外许多志愿社团具有明显的宗教色彩，如童子军、救世军、路德基金会等，以宗教的济世救人精神推动服务活动。亚洲许多国家的佛教也以慈善、普世精神开展各种社会服务，在现代社会与志愿事业的结合，成为富有影响力的志愿社团。宗教对于志愿服务的支持，体现在多方面。一是鼓励富人捐助穷人，提供资金让志愿组织购置物品分发给有需要的人群。二是鼓励教民组建志愿团队，在各国开展帮助和服务有需要人群的活动。三是传教人士在各种宣传推广活动中，将宗教经典与服务人群密切结合，吸引更多的人士加入志愿服务的行列。此外，在出现战争、灾难的时期，各国的教会机构都对难民开放，并且动员大量志愿人员为难民提供服务。所以，宗教机构和团体成为现当代志愿服务最重要的支持力量。
世界各国具有不同形式的志愿服务体系及支持网络，以上六种类型是比较普遍的形式。近现代以来，志愿服务的发展成为各国不同政治力量、不同信仰群体都接受的事物，获得了广泛的社会支持。
三、中国志愿服务体系建设的五种模式
中国大陆的当代志愿服务，是伴随改革开放产生的新事物。从广州、深圳、天津、上海的率先探索，到遍布全国各地志愿组织的发展壮大，逐渐形成了普遍的社会风尚。初步归纳起来，发现中国社会志愿服务的体系建设，主要有五种模式，值得学术界关注。
1．志愿者工作委员会领导与推动
虽然，欧美发达国家的志愿组织强调民间特色、自主发展，但是伴随服务领域、服务内容的不断扩大，政府的支持和推动成为不可或缺的力量。作为发展中国家的中国，政府对于社会各领域的支配力量极大，如果缺乏政府的支持和推动，志愿服务就难以获得广泛的发展空间。因此，中国的特定政治社会环境中，党和政府对于志愿服务的高度重视，建立专门的工作机构，是推动这项事业健康发展的关键。北京市建立了奥运会志愿者工作协调小组，由市委分管领导担任组长，市政府分管领导担任副组织，各相关部门领导作为成员，统筹和协调志愿事业发展。中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志指出，从今天起，北京奥组委、北京奥运会志愿者工作协调小组将按照既定的目标和任务，分阶段、有重点地推进和实施各项工作。（刘淇。《按照有特色、高水平的目标推进北京奥运会志愿者工作》，《志愿北京》，人民出版社2005年版，第3页）杭州市委市政府正式建立杭州市志愿者工作委员会，由市委副书记担任组长、市委常委和副市长担任副组长，各有关部门领导作为成员，领导和统筹志愿事业的发展。中共浙江省委常委、杭州市委书记王国平同志指出：希望各级党委、政府也像市委、市政府一样重视志愿者工作，各级党委的分管副书记和组织部长，亲自抓志愿者工作；各区、县（市）有关部门也像市有关部门那样，主动参与支持志愿者工作，共同把志愿者这一品牌打响，发挥好它的作用。（王国平：《坚持以民为本、执政为民，发挥志愿者在三大文明建设中的生力军作用》，《构建和谐社会的探索》，杭州出版社2005年版，第1页）这些省市的志愿者工作委员会成立之后，承担志愿服务发展统筹、规划、推进、提升的工作，为各类志愿者社团提供指导与支持，发挥了极其重要的作用。从调查的情况看，正式建立志愿者工作领导机构的地区，志愿服务在社会稳定与发展中的作用充分体现，同时也非常有利于党和政府树立良好的社会形象。
2．精神文明建设委员会领导与推动
志愿事业与社会文明、人文精神的传播有密切的关系，在社会主义精神文明建设中具有越来越重要的作用。所以，部分地区采取依托精神文明建设委员会（以下简称文明委）领导与推动的方式，也取得非常好的效果。上海市精神文明建设委员会领导下建立上海市志愿者协会，吸收全市各种青年、妇女、社区、慈善、红十字会、企业的志愿社团加入，成为富有影响力的、最大的志愿组织。在文明委的领导下，志愿者协会主要从事规划、统筹、指导、推动的工作，而不是独自开展服务活动。因为，他们认识到只有动员和组织更多的团体参与志愿事业，才能够形成普遍的发展状态，有利于满足各种层次的群众需求。所以，在文明委及志愿者协会的推动下，上海市的志愿组织蓬勃发展，种类多样、功能各异、服务丰富、效果明显，受到广大群众的好评。广东省江门市等也是依托精神文明建设委员会的领导，建立义务工作者联合会，组织社会各界的志愿者力量，开展丰富多彩的服务活动。由于各地区精神文明建设委员会是党政领导担任主要负责人，各相关部门领导作为成员，具有较大的社会影响力，有利于推动志愿事业的兴旺。由民政范畴到社会发展范畴的转变，反映了上海志愿者事业不断推进和深化的历程，在更高层次上反映出志愿者事业的本质属性。（孙慧民：《志愿服务与和谐社会上海市志愿活动的现状和面临的挑战》，《志愿服务与义工建设》，上海社会科学院出版社2007年版，第4页）但是，由于精神文明建设委员会侧重于社会文明的推动，注重宣传活动与精神培育，在多元化的社会服务体系建设方面仍然不足。
3．志愿者协会统筹与推动
一些省市在没有进行较大的管理体制改革的情况下，将原来局限于青年志愿服务的组织进行变更，更名为志愿者协会。如广东省深圳市早在20世纪90年代初就将青少年义务社会工作者联合会更名为义务工作者联合会；山东省、黑龙江省等将青年志愿者协会更名为志愿者协会。广东省广州市的番禺区，佛山市的南海区和顺德区也更名为义务工作者联合会，接受党和国家政府的委托，统筹全社会的志愿服务。从形式上看，由于去掉青年二字，可以涵盖各阶层人士，就具有动员一切社会力量的能力。特别是深圳市的义务工作轰轰烈烈、广泛轰动，对全国都产生较大影响力。但是，因为没有正式建立社会化的机制，仍然由共青团主管，就依然造成社会各界的一些误解。如深圳市人大审议通过的《深圳市义工服务条例》规定义工服务活动接受共青团组织和其他有关部门的指导和监督，就容易让人们将全社会的志愿服务看成为共青团的志愿服务。首先，自觉自主参与志愿服务的人群中，青少年仍然占大多数，其他年龄人员特别是高素质人群缺乏。其次，政府各部门将参与志愿服务看成是支持团委的工作，而没有看到是全社会各部门的责任。再次，仍然存在以活动形式代替长期服务的问题。因为，志愿者协会为了造成社会影响，就需要尽量开展具有声势的活动，投入大量人力物力，却缺乏持久发展机制。
4．青年志愿者协会统筹和推动
许多省市没有建立新的体系，也没有更名，就委托青年志愿者协会推动全社会的志愿服务。没有更名为志愿者协会的原因复杂：一是部分省市的领导没有充分认识志愿事业的价值，仍然认为仅仅是青少年实践教育的一种形式。二是部分地区的民政部门存在小团体利益，希望单独成立民政系统的志愿社团，从而不支持更名。三是一些团干部视野狭隘，认为一旦更名就失去共青团管理的权力，不积极争取。不管那种原因，大多数以青年志愿者协会统筹全社会志愿服务活动的地区，都存在狭隘化、形式化的问题。狭隘化是指局限于青年开展活动，无法吸收富有经验、富有时间的老年人；形式化是满足搞活动、造声势，不注重持久效益。但是，有些地区也积极进行改革，取得良好收效。广东省佛山市、中山市采取青年志愿者协会（义工联）的方式，通过加挂义务工作者联合会的牌子，吸收全社会的力量壮大志愿组织。成立志愿组织必须遵守《社会团体登记管理条例》，向民政部门申请注册，或向市青年志愿者协会（市义务工作者联合会）申请成为会员。（共青团中山市委、中山市民政局：《和谐社区与志愿服务广东省中山市社区志愿服务研究报告》，广东人民出版社2007年版，第201页）这样，通过市、镇（街）、村（社区）建立志愿组织网络，青少年、中年、老年不同年龄人士加入，繁荣志愿服务、促进社会进步。当然，这种青年志愿者协会加挂义工联牌子的方式仅仅是过渡措施，最终还要建立社会志愿服务体系。
5．义工联与青年志愿者协会分别统筹与推动
由于共青团和民政部门都是最早推动志愿事业发展的机构，在沟通协调好的地区，两者就密切合作、共同发展崇高的事业（杭州、中山）；在缺乏沟通协调的地区，就出现各自为政、互相干扰（广州等）。最典型是广州市，早期成立了青年志愿者协会，但是需要更名为志愿者协会的时候，未能获得民政局的同意。同时，民政局成立义务工作者联合会，希望统筹全社会的志愿力量。但是由于行政色彩、体制制约、观念滞后等原因，实际上未能很好发挥统筹协调作用。结果，广州市出现义工联与青年志愿者协会竞争资源、形象重叠、活动交叉的情况。其实，外国存在大量分散的社会团体、志愿团体，互相竞争是非常正常的事情。但是，中国的社团登记制度要求一个地区只能有一个权威社团，中国的社团又特别追求权力和影响，所以不是合理自由的竞争，而是竞相争夺领导的重视和社会的投入。结果，基层志愿团队、广大志愿者感到困惑，受到纷扰，不知如何应对复杂竞争的压力。我们看到，外国合理合法的社团自由竞争，在中国特定社会条件下，变成了资源争夺与利益争夺，没有产生良好的效果。所以，我们认为，义工联与青年志愿者协会分立的方式造成内耗严重，损害志愿服务的社会形象，不适合中国国情。
以上介绍中国各地区建设社会志愿服务体系的五种模式，最佳状况是第一种模式或者第二种模式。其他模式都存在明显的制约，难以充分发挥志愿者服务社会、推动文明的积极作用。
四、社会志愿服务体系建设的要素
目前，党中央提出建立社会志愿服务体系就是要求从管理体制、发展机制、支持系统、保障网络等方面，为志愿服务事业的繁荣与兴旺提供良好基础。这样才能够充分发挥志愿者的力量，为中国持续发展和富强安康做出贡献。我们经过分析与比较，认为中国特色的社会志愿服务体系，具有以下要素：
1．党政领导
中国的各项事业都是在党的正确领导下才能够健康发展，不断繁荣和兴旺。志愿服务是需要全社会参与、又造福于全社会的事业，也是需要得到党和政府的领导与推动。借鉴国内外的经验，我们认为应该在党政的支持下建立志愿服务统一协调机构，其功能不是独立开展服务活动，而是对于各种志愿组织的活动进行资源支持和评估管理。（谭建光主编：《中国广东志愿服务发展报告》，广东人民出版社2005年版，第25页）在此，要消除一些误解。有些人认为外国的志愿服务就是民间发起、民间运作，不应该政府介入。其实，这仅仅是看到表象，没有深入探究其机制。欧美国家的志愿服务，从形式上都是有社团推动和运作，但是社团的背后却具有政府的强有利支持。一是政府对于社团及志愿服务的资金支持，在许多国家占40%，有些国家达到60%；企业和民间的资助仅占一半。二是政府出台各种政策，鼓励公民参与志愿服务。三是政府官员在工作之余，积极参加社区、社团的志愿活动，既体现积极的态度，又获得民众的认同与支持。所以，志愿服务蓬勃发展、健康的地区，都体现政府的重视和推动。但是，如果政府不闻不问，或者放任自流，就可能出现境外势力、敌对势力力量社团组织、志愿组织开展分离民心，削弱政府影响力的活动。拉美国家、南亚国家的波动应该引起我们的反思。所以，在中国，党和政府要积极重视志愿事业，领导志愿服务健康发展，成为社会有益的力量。
2．社团管理
中国社团的发展和壮大，成为必然的趋势。志愿服务也需要获得社团的组织、协调、管理、规范。过去，党和政府直接面对群众，要么是党政组织大型服务活动，要么是群众依赖亲友互助，中间缺乏社团的纽带。从世界各国的现代转型看，社团的发展和兴旺是不可或缺的因素。民众通过组织社团，学会自我管理、自我服务，同时在社团的带领下帮助社会、服务他人，形成了运作有序、协调良好的自主系统。一方面，志愿社团成为志愿者自主学习和成长的途径。由于志愿者个体的力量有限，需要结社开展服务活动，就要学会与人相处、学会相互配合、学会共同行动，在帮助对象的同时也提高了自己的公民素质。另一方面，社团成为政府与民众之间联系的中介，协助将志愿者的力量凝聚起来，合理有序地运用在社会进步、生活改善的各个领域，发挥积极效益。志愿社团的层次多样、类型多样，为人们体现个性、发挥才能提供了渠道。由于中国国情的特殊性，导致志愿社团发展状况与外国有较大的区别。欧美国家及其他发展中国家，是存在大量的志愿社团，或者大量非营利组织中建立志愿队伍，所以各种分散化、专业化的志愿社团开展了丰富多彩的服务。中国的社团登记制度规定，每个地区只能有一个同样性质的社团，就出现一个志愿者协会管理千百万志愿者的情形。管理成本非常高，管理效果不理想。因此，在社团登记制度尚未放开的时期，可以采取志愿者协会内部建立相对独立的团队，培育独立组织与协调活动的能力，从而发展和壮大志愿者力量。将来社团登记制度改革之后，就及时组建各种富有特色的多元化志愿者社团，开展群众需要的各种不同类型的服务。
3．公民参与
现代社会的公民参与志愿服务，既是权利也是义务，因此要创造开放公平的途径，鼓励更多的参加志愿服务、体现志愿服务，实现人人参与志愿活动，人人享受志愿服务的格局。一是提供公民一次性参与机会，即志愿组织社会大量富有影响力的活动，通过传媒或网络招募项目志愿者，让他们有机会在服务中学习体验和提升素质。二是吸引公民长期参加志愿组织，在组织活动中学会参与民主、锻炼自身能力。志愿组织是公民社会建设的一个重要方面，成为培养现代公民素质的有效途径。三是吸引多样化的社会成员为志愿事业发展提供服务。一些人误解参与志愿服务仅仅是参加具体服务活动。其实，为志愿组织提供资源支持、智力支持、法律保障、舆论宣传等也是志愿服务的内容，吸引更多的人发挥职业特长、个性特长，从不同领域参与志愿活动，做出积极贡献，是非常重要的。
4．社会支持
志愿服务发展需要多方面的社会支持，需要社会各机构、各行业、各领域热诚参与、积极推动。首先是机构支持，特别是政府有关部门的支持。将志愿组织基本运行经费纳入财政预算，是越来越多国家和地区采用的方式。因为，既然志愿组织协助政府从事大量的公共服务，政府给予一定的财政支持是必需的。另外，涉及社会管理的各部门都能够支持志愿组织发展，同时利用志愿组织开展相关的服务。其次是工商企业的支持。企业支持志愿服务包括资金捐助和员工参与两种方式。以资金捐助的方式，企业对于社会各类志愿社团给予帮助，推动他们开展社会需要的服务，帮助更多的人群；以员工参与的方式，企业人员发挥专业技术特长，配合志愿社团开展有特色、有效益的服务项目，让广大群众受益。从国际趋势看，工商企业支持和参与志愿服务成为普遍现象，对此应该引起我们的重视。再次是大众传媒支持。新闻媒体承担着倡导社会正义、弘扬社会友爱的职能，应该鼓励媒体更多报道志愿服务事例、报道志愿者故事，为树立文明友爱的社会风尚做出贡献。还有是法律支持。除了专门的志愿者法规之外，其他各种法律都涉及鼓励志愿服务、保障志愿者权益的条文，关键是要引起社会各界的重视，切实贯彻和落实。我们要积极开展志愿者法规和相关法律条文的宣传活动，让更多的人尊重志愿者，尊重志愿服务，共同促进社会的友爱进步。
注：该文获第三届中国青少年发展论坛塈中国青少年研究会2007年优秀论文奖。
谭建光：广东青年干部学院青年研究所所长，广东省青年志愿者协会研究中心主任，教授
一、从志愿服务活动开展到志愿服务体系建设
世界各国的志愿事业都经历了从单纯注重开展服务活动到综合建设系统机制的转变。因为，欧美国家志愿服务产生之初，就是以各项帮助、服务弱势群体的活动为主要内容。志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务。由于受基督教的博爱思想以及人道主义价值观的影响，慈善服务催生了欧洲大陆和美国的志愿服务。（梁绿琦、余逸群主编：《志愿中国》，人民出版社2006年版，第8页）伴随现代社会的转型，志愿事业从单一项目服务、特殊对象服务转化为覆盖全社会、延伸多领域的服务，就需要建立社会志愿服务体系，实现帮助他人生活、服务社会进步的目的。中国改革开放以来诞生的志愿事业，也经历了从活动到体系的转变过程，全社会参与志愿服务的热潮逐渐形成。
1．短期化与持久化
中国志愿服务最初满足于短期化的活动，如35学雷锋活动、125国际志愿者日，以及助残日、预防艾滋病日、环保宣传月等特定时间的服务活动。这些服务帮助了有需要的人群，也产生社会反响，引起人们对于各种需要帮助的人群、需要服务的领域的关注。但是，仅仅是短期化的活动，也产生许多问题。一方面服务活动缺乏延续性，对社会群体的帮助难以产生持久的效果；另一方面服务活动没有系统深化，难以形成良好的志愿文化，对志愿者缺乏吸引力，导致流失率严重。所以，不论是外国志愿社团，还是中国志愿组织，都积极探索持久化的道路。通过建立社会支持体系，将单一和阶段性的服务活动逐渐延伸，丰富内容，从而形成长期有效的服务机制。
2．形式化与效益化
中国志愿服务诞生初期融合了传统慈善思想、学雷锋运动、外国志愿活动的经验，初期与开展大型活动进行宣传。由于受到政治运动、政治宣传的习惯影响，较多注重志愿活动的形式化，声势浩大而缺乏效益。群众戏称志愿活动就是老三样（扫大街、看老人、做表演）。伴随中国社会转型，民众生活受到冲击，需求的帮助和服务越来越多样。志愿组织就转变观念、创新方式，以重视志愿服务的实际效果为主，开展日常化、深入化、细致化的服务，逐渐克服形式主义的倾向。
3．行政化与人性化
中国志愿服务发展初期，纯粹民间力量的探索难以产生较大反响，就转向寻求行政力量推动。党和政府借助共青团组织和社区管理机构，积极推进志愿服务，促使它成为全国性的事业。但是，立法的滞后和过于刚性的管理体制造就了发展最快、规模最大的志愿组织群体中国青年志愿者协会，它具有半官半民的特点，而不是严格意义上国际非营利组织概念的非营利组织，这是一种志愿服务组织的类型。（梁绿琦、余逸群主编：《志愿中国》，人民出版社2006年版，第5页）配合中心任务、听从上级指令、集中安排服务活动、依托组织发展成员等等，较大行政色彩的因素，使得群体误解志愿服务也是党政工作内容。经过多年发展，青年志愿社团与社区志愿社团、民间志愿社团逐渐转变，突出人性化和适应群众喜好的特点，力求让不同个性爱好的志愿者在服务的过程满足心理需要，获得自身素质的发展。
4．经验化与科学化
各地区发展志愿事业的初期，一方面习惯于学雷锋运动的延伸，照搬原来的经验；另一方面满足有活动、有服务、有形式，缺乏国际比较与借鉴。因此，处于经验化的阶段，想到什么服务就做什么，习惯怎样服务就怎样做，没有科学的设计与安排。但是，伴随志愿事业的壮大和服务对象需求提高，迫使志愿组织更多关注科学化。设计志愿服务项目来发挥志愿者的聪明才智成为非营利部门和公共部门的重要挑战。仓促和没有思想的项目会破坏志愿者介入的可能性，以及破坏扩大社会服务的可能性。对于志愿服务计划、组织和执行缺乏充分的主意，会使志愿者不愿意参与活动和失望，员工抱怨和受挫。（丁元竹：《志愿者管理探讨》，北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编：《志愿北京》，人民出版社2005年版，第242页）所以，许多志愿组织开始引进项目管理方法，科学分析服务需求、科学选择服务内容、科学设计服务活动、科学评估服务效果，从而促使志愿服务成为越来越有效益，越来越受群众欢迎的事业。
5．区域化与国际化
从外国情况看，志愿服务是从少数国家与地区率先兴起，逐渐成为覆盖各国的事业。从中国情况看，志愿服务的国际交流与合作，是促进这项事业迅速发展的重要因素。作为改革开放前沿地带的珠江三角洲，仿效港澳经验而形成的义务工作模式，与受内地影响而形成的志愿服务模式，都从外国特别是欧美国家学习了理念和知识，共同促进社会服务的完善。（谭建光、朱莉玲、李霞：《志愿服务与义务工作：从分化到多元》，上海市慈善基金会、上海市慈善事业发展研究中心编：《志愿服务与义工建设》，上海社会科学院出版社2007年版，第23页）中国志愿服务虽然吸收了传统慈善文化因素和社会主义友爱互助因素，但直接的起因是受欧美国家志愿事业的启发。所以，从中国志愿活动发展的初期，就伴随学习外国经验、吸收国际因素的趋势。目前，不同省市的志愿服务各有特色，如广东出现志愿服务与义务工作的分化竞争；上海具有多元化志愿组织的成长空间；四川提供境外志愿机构进入中国的试验；浙江省推进志愿服务的社会化等。但是，各地区在形成自主探索机制的同时，都非常重视向外国的学习，包括借鉴外国志愿服务信息，参加国际交流活动，邀请外国志愿领袖指导等等，力求让本区域的志愿事业具有更加广阔的视野，具有更加广阔的发展空间。
以上五个变化趋势，表明中国的志愿事业进入持续发展、健康成长、快速壮大的时期。早期单纯重视开展活动、营造声势的特征，转变为探索和建立具有持久生命的机制、体系。各地区的志愿组织积极尝试、创造经验，都可以供东莞市学习和借鉴。
二、世界各国志愿服务体系的建设及其特征
近代以来，从欧美发端而延伸到世界各国的志愿事业，探索的发展机制、支持体系各不相同、各具特色。我们初步概括提炼，主要是六种社会化的体系。
1．政府支持的志愿服务
虽然欧美国家的志愿服务首先从民间兴起，但是伴随它在辅助社会弱势群体、协调社会利益关系、促进社会稳定发展等方面的作用越来越突出，引起政府的关注、支持和参与。英格兰志愿者协会副会长、志愿服务研究院院长戴维斯史密斯认为，政府在志愿事业发展过程中发挥四个突出作用：（1）赞助者；（2）决策人；（3）伙伴关系；（4）承认和推进。但是，政府的支持也有局限性和危险：（1）资源的缺乏；（2）支持和控制。从趋势看，随着政府和公民认识到志愿者活动是个人和社会发展与进步的工具，志愿者活动在未来会有更加重要的作用，政府通过一些组织如联合国和世界银行，从国家水平和政府间水平两个方面为志愿者活动提供有利的环境起到关键作用。（[英] 戴维斯史密斯：《政府在推动志愿服务中的作用》，《志愿北京》，人民出版社2005年版，第218-223页）因此，各国都建立一些政府与社团合作、与社区合作的志愿机构，如美国的国家与社区服务公司，英国的政府与志愿及社区部门关系契约，加拿大志愿部门创新计划、新加坡人民协会等。通过这些机构和组织，政府直接或间接支持志愿服务，提供的经费占志愿者活动经费的40-60%，提供各种给予志愿者激励和奖励的政策，无偿提供志愿服务活动的场所等等。各国志愿事业在政府的支持与推动下，获得蓬勃的发展。
2．法律支持的志愿服务
伴随现代社会的法律体系逐渐健全，并且影响每一个人的生活行为。依法办事、依法治理成为所有活动的基本依据。各国不仅从政府层面支持志愿事业，而且探索以法律的形式将各种支持、促进措施进行规范化。美国早在1974年就制定《国内志愿服务法案》，澳大利亚制定《志愿服务原则》，阿根廷制定《社会志愿者》法，波兰制定《公共利益和志愿者法》等等。这些法律突出两方面的内容：一是强调个人参与志愿服务的权利和义务。即个人参加志愿服务既是权利，需要社会提供机会、提供条件方面参与；也是义务，需要个人具有自觉性和热情参与。二是强调对于志愿者的激励和保障。即具有参加志愿服务的人员，在升学、就业等方面同等条件下优先等；志愿服务过程中合法权益不受损害等。法律的支持促成各国新的志愿服务热潮，特别是美国青少年积极参与志愿服务，争取获得升学时得到帮助。这些法律法规不仅影响国内人员，而且影响国际流动人员。由于申请到美国大学留学，志愿服务经历是必备的条件，促使许多预备申请的留学生，提前在本国参加志愿服务活动。所以，法律支持的志愿事业，逐渐跨越国界，相互影响和促进，推动了志愿服务的迅速发展。
3．社团支持的志愿服务
外国特别是欧美国家，与中国不同之处就是社团非常发达。志愿者和志愿团队是融合在千千万万个不同类型的社团之中，而不是像目前中国每一个地区只有一个综合性的志愿者社团。如志愿服务非常发达的美国，社团的兴旺就是其重要条件。如法国思想家托克维尔分析，在美国，不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其它成千上万的团体。既有宗教团体，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体；既有非常一般的团体，又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体。（[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第635页）外国的许多社团属于非营利组织，其成员的活动分为两部分：一部分是非营利的有偿活动，如康乐中心活动、技艺学习活动、家庭服务活动等，收取部分费用；另一部分是无偿的志愿服务，如帮助孤寡老人、帮助边缘青少年、帮助闲散流动人口等等，不仅不收取费用，还可能在服务的同时，提供一些资金资助。所以，社团的志愿服务活动，一方面获得政府或工商企业支持；另一方面就是从非营利项目中的收入提供支持。社团的发达促进了这些国家志愿事业的兴旺，构筑了帮助和服务各种人群的网络。
4．社区支持的志愿服务
各国社区的发展引起对于志愿服务的强烈需求，从而促进志愿事业的兴旺发达。传统农村村落中，亲戚与熟人的互助成为主要形式，但是，现代以来的城市发展进程与农村城市化进程加快，众多大中城市、中小城镇的社区形成。社区与村落的区别之一，就是陌生人的社会关系成为主要因素。不论是什么原因迁入社区生活的人们，既缺乏亲友联系也缺乏熟人关系，不仅生活困难无法得到互助，而且缺乏心理交流、心理沟通的机会。所以，从社区管理机构到社区居民，都需要志愿者的帮助、交流、安慰、鼓励。在这种背景下，欧美国家的社区志愿服务非常发达，并且得到来自社区自治机构和社区工商企业的大力支持。发展中国家原来更多依靠村落的互助组织解决村民生活需求，伴随社会变迁也越来越多利用志愿者的力量维系人与人之间的关系。为此，一些国家还立法推动社区志愿服务，或者专门组织社区志愿服务推动社团。如美国1993年的《全国与社区服务信任法》、新加坡的社区公民服务委员会等。从社区民间兴起志愿服务热潮，到政府机构、立法机构支持社区志愿服务发展，逐渐形成了社会的普遍趋势，让所有社区居民都以参与志愿活动、享受志愿服务为荣耀。
5．企业支持的志愿服务
各国的工商企业对于志愿服务的认识，从互不干涉到热忱支持，经历了极大的变化。过去的观念认为，工商企业就是为了创造利润，增加社会财富；非营利组织和志愿社团是为了促进社会公民及人们生活改善，增加民众的幸福感。然而，当今时代的企业发展与社会发展密切相关、互不分离，企业公民（市民）、企业社会责任、企业志愿服务成为显示企业为社会贡献，从而获得企业更好发展资源的关键。企业市民，这既不是企业的压力也不是负不负担得起责任的问题，而是关系到企业的本质问题，即基于企业本身的活动为社会做贡献。但这并不意味着如果企业本身的活动没有做好，就可以不必对社会做贡献，而是企业本来的活动就要做到与社会共生化，如此方可取得很大的成果。（[日]冈室美惠子：《关于企业市民的一个思考企业的本业与公益》，王粤、黄浩明主编：《跨国公司与公益事业》，社会科学文献出版社2005年版，第76页）在新的观念影响下，工商企业对于志愿服务的支持和参与越来越普遍。最早是企业捐资支持志愿服务活动，推动志愿社团的发展壮大；后来是企业支持员工参加社区的志愿服务，为积极服务社区的员工进行奖励；最新趋势是企业组织志愿队伍，以团队方式参加各种志愿服务活动。企业认为，推动志愿事业，不仅能够帮助社会进步、帮助有需要的人群，而且对于培养员工的忠诚有积极作用。员工在志愿服务过程中增强双向感恩的心理：一是企业感谢社会，提供了优质劳动力和广阔的市场；二是员工感谢企业，提供了经济收入和成长机会。所以，各国企业志愿服务的兴旺，对于企业的发展壮大既有积极的促进作用。
6．宗教支持的志愿服务
世界各国的宗教，大多数是鼓励人们向善、友爱、互助，所以天生具有支持志愿服务的本性。欧美国家的许多宗教团体都组建了志愿者队伍，如基督教青年会、基督教女青年会等开展的志愿服务非常出色，世界闻名；另外许多志愿社团具有明显的宗教色彩，如童子军、救世军、路德基金会等，以宗教的济世救人精神推动服务活动。亚洲许多国家的佛教也以慈善、普世精神开展各种社会服务，在现代社会与志愿事业的结合，成为富有影响力的志愿社团。宗教对于志愿服务的支持，体现在多方面。一是鼓励富人捐助穷人，提供资金让志愿组织购置物品分发给有需要的人群。二是鼓励教民组建志愿团队，在各国开展帮助和服务有需要人群的活动。三是传教人士在各种宣传推广活动中，将宗教经典与服务人群密切结合，吸引更多的人士加入志愿服务的行列。此外，在出现战争、灾难的时期，各国的教会机构都对难民开放，并且动员大量志愿人员为难民提供服务。所以，宗教机构和团体成为现当代志愿服务最重要的支持力量。
世界各国具有不同形式的志愿服务体系及支持网络，以上六种类型是比较普遍的形式。近现代以来，志愿服务的发展成为各国不同政治力量、不同信仰群体都接受的事物，获得了广泛的社会支持。
三、中国志愿服务体系建设的五种模式
中国大陆的当代志愿服务，是伴随改革开放产生的新事物。从广州、深圳、天津、上海的率先探索，到遍布全国各地志愿组织的发展壮大，逐渐形成了普遍的社会风尚。初步归纳起来，发现中国社会志愿服务的体系建设，主要有五种模式，值得学术界关注。
1．志愿者工作委员会领导与推动
虽然，欧美发达国家的志愿组织强调民间特色、自主发展，但是伴随服务领域、服务内容的不断扩大，政府的支持和推动成为不可或缺的力量。作为发展中国家的中国，政府对于社会各领域的支配力量极大，如果缺乏政府的支持和推动，志愿服务就难以获得广泛的发展空间。因此，中国的特定政治社会环境中，党和政府对于志愿服务的高度重视，建立专门的工作机构，是推动这项事业健康发展的关键。北京市建立了奥运会志愿者工作协调小组，由市委分管领导担任组长，市政府分管领导担任副组织，各相关部门领导作为成员，统筹和协调志愿事业发展。中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志指出，从今天起，北京奥组委、北京奥运会志愿者工作协调小组将按照既定的目标和任务，分阶段、有重点地推进和实施各项工作。（刘淇。《按照有特色、高水平的目标推进北京奥运会志愿者工作》，《志愿北京》，人民出版社2005年版，第3页）杭州市委市政府正式建立杭州市志愿者工作委员会，由市委副书记担任组长、市委常委和副市长担任副组长，各有关部门领导作为成员，领导和统筹志愿事业的发展。中共浙江省委常委、杭州市委书记王国平同志指出：希望各级党委、政府也像市委、市政府一样重视志愿者工作，各级党委的分管副书记和组织部长，亲自抓志愿者工作；各区、县（市）有关部门也像市有关部门那样，主动参与支持志愿者工作，共同把志愿者这一品牌打响，发挥好它的作用。（王国平：《坚持以民为本、执政为民，发挥志愿者在三大文明建设中的生力军作用》，《构建和谐社会的探索》，杭州出版社2005年版，第1页）这些省市的志愿者工作委员会成立之后，承担志愿服务发展统筹、规划、推进、提升的工作，为各类志愿者社团提供指导与支持，发挥了极其重要的作用。从调查的情况看，正式建立志愿者工作领导机构的地区，志愿服务在社会稳定与发展中的作用充分体现，同时也非常有利于党和政府树立良好的社会形象。
2．精神文明建设委员会领导与推动
志愿事业与社会文明、人文精神的传播有密切的关系，在社会主义精神文明建设中具有越来越重要的作用。所以，部分地区采取依托精神文明建设委员会（以下简称文明委）领导与推动的方式，也取得非常好的效果。上海市精神文明建设委员会领导下建立上海市志愿者协会，吸收全市各种青年、妇女、社区、慈善、红十字会、企业的志愿社团加入，成为富有影响力的、最大的志愿组织。在文明委的领导下，志愿者协会主要从事规划、统筹、指导、推动的工作，而不是独自开展服务活动。因为，他们认识到只有动员和组织更多的团体参与志愿事业，才能够形成普遍的发展状态，有利于满足各种层次的群众需求。所以，在文明委及志愿者协会的推动下，上海市的志愿组织蓬勃发展，种类多样、功能各异、服务丰富、效果明显，受到广大群众的好评。广东省江门市等也是依托精神文明建设委员会的领导，建立义务工作者联合会，组织社会各界的志愿者力量，开展丰富多彩的服务活动。由于各地区精神文明建设委员会是党政领导担任主要负责人，各相关部门领导作为成员，具有较大的社会影响力，有利于推动志愿事业的兴旺。由民政范畴到社会发展范畴的转变，反映了上海志愿者事业不断推进和深化的历程，在更高层次上反映出志愿者事业的本质属性。（孙慧民：《志愿服务与和谐社会上海市志愿活动的现状和面临的挑战》，《志愿服务与义工建设》，上海社会科学院出版社2007年版，第4页）但是，由于精神文明建设委员会侧重于社会文明的推动，注重宣传活动与精神培育，在多元化的社会服务体系建设方面仍然不足。
3．志愿者协会统筹与推动
一些省市在没有进行较大的管理体制改革的情况下，将原来局限于青年志愿服务的组织进行变更，更名为志愿者协会。如广东省深圳市早在20世纪90年代初就将青少年义务社会工作者联合会更名为义务工作者联合会；山东省、黑龙江省等将青年志愿者协会更名为志愿者协会。广东省广州市的番禺区，佛山市的南海区和顺德区也更名为义务工作者联合会，接受党和国家政府的委托，统筹全社会的志愿服务。从形式上看，由于去掉青年二字，可以涵盖各阶层人士，就具有动员一切社会力量的能力。特别是深圳市的义务工作轰轰烈烈、广泛轰动，对全国都产生较大影响力。但是，因为没有正式建立社会化的机制，仍然由共青团主管，就依然造成社会各界的一些误解。如深圳市人大审议通过的《深圳市义工服务条例》规定义工服务活动接受共青团组织和其他有关部门的指导和监督，就容易让人们将全社会的志愿服务看成为共青团的志愿服务。首先，自觉自主参与志愿服务的人群中，青少年仍然占大多数，其他年龄人员特别是高素质人群缺乏。其次，政府各部门将参与志愿服务看成是支持团委的工作，而没有看到是全社会各部门的责任。再次，仍然存在以活动形式代替长期服务的问题。因为，志愿者协会为了造成社会影响，就需要尽量开展具有声势的活动，投入大量人力物力，却缺乏持久发展机制。
4．青年志愿者协会统筹和推动
许多省市没有建立新的体系，也没有更名，就委托青年志愿者协会推动全社会的志愿服务。没有更名为志愿者协会的原因复杂：一是部分省市的领导没有充分认识志愿事业的价值，仍然认为仅仅是青少年实践教育的一种形式。二是部分地区的民政部门存在小团体利益，希望单独成立民政系统的志愿社团，从而不支持更名。三是一些团干部视野狭隘，认为一旦更名就失去共青团管理的权力，不积极争取。不管那种原因，大多数以青年志愿者协会统筹全社会志愿服务活动的地区，都存在狭隘化、形式化的问题。狭隘化是指局限于青年开展活动，无法吸收富有经验、富有时间的老年人；形式化是满足搞活动、造声势，不注重持久效益。但是，有些地区也积极进行改革，取得良好收效。广东省佛山市、中山市采取青年志愿者协会（义工联）的方式，通过加挂义务工作者联合会的牌子，吸收全社会的力量壮大志愿组织。成立志愿组织必须遵守《社会团体登记管理条例》，向民政部门申请注册，或向市青年志愿者协会（市义务工作者联合会）申请成为会员。（共青团中山市委、中山市民政局：《和谐社区与志愿服务广东省中山市社区志愿服务研究报告》，广东人民出版社2007年版，第201页）这样，通过市、镇（街）、村（社区）建立志愿组织网络，青少年、中年、老年不同年龄人士加入，繁荣志愿服务、促进社会进步。当然，这种青年志愿者协会加挂义工联牌子的方式仅仅是过渡措施，最终还要建立社会志愿服务体系。
5．义工联与青年志愿者协会分别统筹与推动
由于共青团和民政部门都是最早推动志愿事业发展的机构，在沟通协调好的地区，两者就密切合作、共同发展崇高的事业（杭州、中山）；在缺乏沟通协调的地区，就出现各自为政、互相干扰（广州等）。最典型是广州市，早期成立了青年志愿者协会，但是需要更名为志愿者协会的时候，未能获得民政局的同意。同时，民政局成立义务工作者联合会，希望统筹全社会的志愿力量。但是由于行政色彩、体制制约、观念滞后等原因，实际上未能很好发挥统筹协调作用。结果，广州市出现义工联与青年志愿者协会竞争资源、形象重叠、活动交叉的情况。其实，外国存在大量分散的社会团体、志愿团体，互相竞争是非常正常的事情。但是，中国的社团登记制度要求一个地区只能有一个权威社团，中国的社团又特别追求权力和影响，所以不是合理自由的竞争，而是竞相争夺领导的重视和社会的投入。结果，基层志愿团队、广大志愿者感到困惑，受到纷扰，不知如何应对复杂竞争的压力。我们看到，外国合理合法的社团自由竞争，在中国特定社会条件下，变成了资源争夺与利益争夺，没有产生良好的效果。所以，我们认为，义工联与青年志愿者协会分立的方式造成内耗严重，损害志愿服务的社会形象，不适合中国国情。
以上介绍中国各地区建设社会志愿服务体系的五种模式，最佳状况是第一种模式或者第二种模式。其他模式都存在明显的制约，难以充分发挥志愿者服务社会、推动文明的积极作用。
四、社会志愿服务体系建设的要素
目前，党中央提出建立社会志愿服务体系就是要求从管理体制、发展机制、支持系统、保障网络等方面，为志愿服务事业的繁荣与兴旺提供良好基础。这样才能够充分发挥志愿者的力量，为中国持续发展和富强安康做出贡献。我们经过分析与比较，认为中国特色的社会志愿服务体系，具有以下要素：
1．党政领导
中国的各项事业都是在党的正确领导下才能够健康发展，不断繁荣和兴旺。志愿服务是需要全社会参与、又造福于全社会的事业，也是需要得到党和政府的领导与推动。借鉴国内外的经验，我们认为应该在党政的支持下建立志愿服务统一协调机构，其功能不是独立开展服务活动，而是对于各种志愿组织的活动进行资源支持和评估管理。（谭建光主编：《中国广东志愿服务发展报告》，广东人民出版社2005年版，第25页）在此，要消除一些误解。有些人认为外国的志愿服务就是民间发起、民间运作，不应该政府介入。其实，这仅仅是看到表象，没有深入探究其机制。欧美国家的志愿服务，从形式上都是有社团推动和运作，但是社团的背后却具有政府的强有利支持。一是政府对于社团及志愿服务的资金支持，在许多国家占40%，有些国家达到60%；企业和民间的资助仅占一半。二是政府出台各种政策，鼓励公民参与志愿服务。三是政府官员在工作之余，积极参加社区、社团的志愿活动，既体现积极的态度，又获得民众的认同与支持。所以，志愿服务蓬勃发展、健康的地区，都体现政府的重视和推动。但是，如果政府不闻不问，或者放任自流，就可能出现境外势力、敌对势力力量社团组织、志愿组织开展分离民心，削弱政府影响力的活动。拉美国家、南亚国家的波动应该引起我们的反思。所以，在中国，党和政府要积极重视志愿事业，领导志愿服务健康发展，成为社会有益的力量。
2．社团管理
中国社团的发展和壮大，成为必然的趋势。志愿服务也需要获得社团的组织、协调、管理、规范。过去，党和政府直接面对群众，要么是党政组织大型服务活动，要么是群众依赖亲友互助，中间缺乏社团的纽带。从世界各国的现代转型看，社团的发展和兴旺是不可或缺的因素。民众通过组织社团，学会自我管理、自我服务，同时在社团的带领下帮助社会、服务他人，形成了运作有序、协调良好的自主系统。一方面，志愿社团成为志愿者自主学习和成长的途径。由于志愿者个体的力量有限，需要结社开展服务活动，就要学会与人相处、学会相互配合、学会共同行动，在帮助对象的同时也提高了自己的公民素质。另一方面，社团成为政府与民众之间联系的中介，协助将志愿者的力量凝聚起来，合理有序地运用在社会进步、生活改善的各个领域，发挥积极效益。志愿社团的层次多样、类型多样，为人们体现个性、发挥才能提供了渠道。由于中国国情的特殊性，导致志愿社团发展状况与外国有较大的区别。欧美国家及其他发展中国家，是存在大量的志愿社团，或者大量非营利组织中建立志愿队伍，所以各种分散化、专业化的志愿社团开展了丰富多彩的服务。中国的社团登记制度规定，每个地区只能有一个同样性质的社团，就出现一个志愿者协会管理千百万志愿者的情形。管理成本非常高，管理效果不理想。因此，在社团登记制度尚未放开的时期，可以采取志愿者协会内部建立相对独立的团队，培育独立组织与协调活动的能力，从而发展和壮大志愿者力量。将来社团登记制度改革之后，就及时组建各种富有特色的多元化志愿者社团，开展群众需要的各种不同类型的服务。
3．公民参与
现代社会的公民参与志愿服务，既是权利也是义务，因此要创造开放公平的途径，鼓励更多的参加志愿服务、体现志愿服务，实现人人参与志愿活动，人人享受志愿服务的格局。一是提供公民一次性参与机会，即志愿组织社会大量富有影响力的活动，通过传媒或网络招募项目志愿者，让他们有机会在服务中学习体验和提升素质。二是吸引公民长期参加志愿组织，在组织活动中学会参与民主、锻炼自身能力。志愿组织是公民社会建设的一个重要方面，成为培养现代公民素质的有效途径。三是吸引多样化的社会成员为志愿事业发展提供服务。一些人误解参与志愿服务仅仅是参加具体服务活动。其实，为志愿组织提供资源支持、智力支持、法律保障、舆论宣传等也是志愿服务的内容，吸引更多的人发挥职业特长、个性特长，从不同领域参与志愿活动，做出积极贡献，是非常重要的。
4．社会支持
志愿服务发展需要多方面的社会支持，需要社会各机构、各行业、各领域热诚参与、积极推动。首先是机构支持，特别是政府有关部门的支持。将志愿组织基本运行经费纳入财政预算，是越来越多国家和地区采用的方式。因为，既然志愿组织协助政府从事大量的公共服务，政府给予一定的财政支持是必需的。另外，涉及社会管理的各部门都能够支持志愿组织发展，同时利用志愿组织开展相关的服务。其次是工商企业的支持。企业支持志愿服务包括资金捐助和员工参与两种方式。以资金捐助的方式，企业对于社会各类志愿社团给予帮助，推动他们开展社会需要的服务，帮助更多的人群；以员工参与的方式，企业人员发挥专业技术特长，配合志愿社团开展有特色、有效益的服务项目，让广大群众受益。从国际趋势看，工商企业支持和参与志愿服务成为普遍现象，对此应该引起我们的重视。再次是大众传媒支持。新闻媒体承担着倡导社会正义、弘扬社会友爱的职能，应该鼓励媒体更多报道志愿服务事例、报道志愿者故事，为树立文明友爱的社会风尚做出贡献。还有是法律支持。除了专门的志愿者法规之外，其他各种法律都涉及鼓励志愿服务、保障志愿者权益的条文，关键是要引起社会各界的重视，切实贯彻和落实。我们要积极开展志愿者法规和相关法律条文的宣传活动，让更多的人尊重志愿者，尊重志愿服务，共同促进社会的友爱进步。
注：该文获第三届中国青少年发展论坛塈中国青少年研究会2007年优秀论文奖。
谭建光：广东青年干部学院青年研究所所长，广东省青年志愿者协会研究中心主任，教授
